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近日，水利部办公厅会同自然资源部办公厅联合印发了《关于鼓励和支持社会资本参与水土流失治理的指导意见》（以下简称《指导意见》）。现就《指导意见》解读如下。
一
制定背景
（一）贯彻落实习近平总书记“十六字”治水思路的必然要求。习近平总书记指出：“使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用，既是一个重大理论命题，又是一个重大实践命题。”鼓励和支持社会资本参与水土流失治理，是坚持政府作用和市场机制两只手协同发力，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的生动实践。新时期推动水土保持工作高质量发展，必须坚持改革创新、激发活力，处理好“看不见的手”和“看得见的手”的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，健全水土保持体制机制，加强改革举措系统集成、精准施策，进一步增强发展动力和活力。
（二）贯彻落实党中央、国务院相关决策部署的必然要求。国务院办公厅印发的《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强新时代水土保持工作的意见》，均对引导社会资本参与包括水土流失治理在内的生态保护修复提出明确要求。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，健全山水林田湖草沙一体化保护和系统治理机制，建设多元化生态保护修复投入机制。水土保持法等法律法规也对建立健全多元化投入保障机制，鼓励和支持社会资本参与水土流失治理作出明确规定。
（三）加快推进水土流失重点治理的必然要求。党的十八大以来，我国水土保持工作取得显著成效，水土流失面积和强度持续呈现“双下降”态势，但我国水土流失防治成效还不稳固，仍有140万平方公里水土流失面积亟待治理，防治任务仍然繁重，进一步加大水土流失治理投资力度的需求依然强劲。同时，由于水土流失治理是一项长期任务，且公益性较强，历年来多以中央和地方财政投入为主，加快推进水土流失重点治理，提升水土流失治理能力和水平，迫切需要拓宽水土保持领域资金筹措渠道。制定《指导意见》对扩大水土保持投资来源渠道和规模、完善水土保持投入稳定增长机制、加快推进水土流失治理具有重要意义，有利于促进形成有为政府和有效市场有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的新格局。
二
主要内容
《指导意见》包括鼓励和支持社会资本参与水土流失治理的重要性、工程项目类型及受益方式、支持政策和保障措施四个部分共11条。
（一）重要性。主要对《指导意见》制定的有关背景及重大意义进行了阐述，明确了鼓励和支持社会资本参与水土流失治理是全面提升水土保持功能和生态产品供给能力，促进人与自然和谐共生的重要举措。
（二）工程项目类型及受益方式。主要对社会资本可以投资参与的水土保持重点工程项目类型及具体环节进行了规定，并从社会资本和地方各级政府两个层面，明确了投资参与水土流失治理后依法依规获取合理收益的主要途径。
（三）支持政策。主要包括产业开发用地、金融、产权、投入、其他等五大类支持政策。
关于产业开发用地支持政策。《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》明确提出：“对集中连片开展生态修复达到一定规模和预期目标的生态保护修复主体，允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发；其中以林草地修复为主的项目，可利用不超过3%的修复面积，从事生态产业开发。”《指导意见》充分衔接相关政策规定，在明确社会资本主体全额投资集中连片开展水土流失治理后，可依法依规获取一定比例的新增建设用地使用权的同时，参考近年来各地实施的水土保持重点工程治理规模，细化明确了不同类型项目治理面积下限，即“集中连片实施小流域综合治理面积不小于5000亩，综合整治坡耕地面积不小于500亩，治理崩岗面积不小于250亩。”
关于金融支持政策。2022年以来，国家发展改革委、财政部、水利部及有关金融机构深入贯彻党中央、国务院关于进一步深化基础设施投融资体制改革的有关部署，印发《国家发展改革委、财政部<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>》《社会资本投资农业农村指引（2022年）》《水利部 中国人民银行关于加强水利基础设施建设投融资服务工作的意见》等，推动水利投融资机制创新拓展，激发民间投资活力。《指导意见》紧密衔接相关政策，对鼓励地方用好国债、地方政府专项债券、金融信贷资金，创新多元化投融资模式，吸引社会资本参与水土流失治理；支持金融机构参与水土保持项目，积极开发适合的金融产品、拓展融资途径，加大对水土流失治理的投资力度进行了明确规定。
关于产权支持政策。明确社会资本对参与治理后获得的土地使用权等依法享有流转处置的权利，是保障社会资本主体合法权益，增加其投资积极性的重要举措。《指导意见》在相关法律法规基础上，对社会资本相关权益进行规定，明确按照“谁投资、谁受益”的原则，社会资本主体全额投资建设水土保持工程治理水土流失并依法取得的土地使用权等相关权益，在完成治理修复任务后，可依法依规流转并获得相应收益。
关于投入支持政策。水利部印发《水利部关于进一步推动水土保持工程建设以奖代补的指导意见》，指导和支持地方采取以奖代补模式，吸引社会资本参与水土流失治理。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强新时代水土保持工作的意见》明确提出“积极推行以奖代补、以工代赈等建设模式，发挥好村级组织、土地使用者、承包经营者作用，支持和引导社会资本和治理区群众参与工程建设。”《指导意见》吸纳相关政策要求及地方实践经验，对支持地方利用现有投资渠道，大力推行以奖代补、以工代赈等项目实施模式，充分调动社会资本主体参与水土流失治理的积极性进行明确规定。
关于其他支持政策。近年来，各地在鼓励社会资本参与水土流失治理方面积极开展实践探索，形成了以陕西千阳县及安徽定远县坡耕地水土流失治理项目新增耕地及新增产能交易、福建长汀碳汇交易、浙江安吉水土保持生态价值转换等为代表的一批典型案例，取得了良好生态效益、经济效益和社会效益，《指导意见》在总结相关案例成功经验基础上，对支持地方利用好耕地占补平衡政策，积极开展水土保持生态产品价值实现、水土保持碳汇、建立横向生态保护补偿机制等实践探索进行了规定。
（四）保障措施。主要从组织领导、管理服务、风险防范和宣传引导四个方面提出明确要求。其中风险防范方面，重点考虑防止社会资本在参与水土流失治理过程中出现“碎片化”“错位化”治理问题，明确提出探索建立负面清单机制，引导社会资本规范参与水土流失治理。同时，衔接耕地占补平衡改革新政策要求，对禁止地方与社会资本在利益驱动下单纯追求新增耕地指标、不顾立地条件强行补充的行为做出了明确规定。
三
在推进《指导意见》实施方面的考虑
一是加强工作推动。进一步对接自然资源部门，促进形成共同推进《指导意见》落地见效的工作合力。指导地方结合实际选择合适地区先试先行，发掘、总结、提炼形成一批涵盖不同区域、不同治理模式的示范案例及经验做法，发挥示范引领作用。
二是加强宣传解读。通过多种渠道和形式，深入细致做好政策宣传解读工作，指导各级地方水行政主管部门、社会资本主体理解好、掌握好、运用好产业开发用地、金融、耕地占补平衡、生态产品价值实现等支持政策。
三是加强投入保障。利用现有投资渠道，持续加快推进水土流失重点治理。创新水土保持重点工程组织实施方式网上证劵融资渠道，大力推行以奖代补、以工代赈等项目实施模式，支持和引导社会资本和治理区群众参与工程建设。